摘要：自上个世纪90年代以来，我国城镇化指数快速提高，经济的发展要求更多的土地资源来做支撑，城镇国有土地供应压力也日益巨大。而相对于国有土地的农村集体土地有着较多的存量，对于缓解用地压力有很大的潜力。在2019年8月26日最新颁布的《土地管理法》背景下，我国修改了之前集体经营性建设用地需要通过征收为国有土地后方可入市的规定，允许农地在符合土地用途管制的情况下与国有土地同地、同权、同价直接入市。但是在现实生活中，农地在入市过程中仍存在一些法律问题、分配冲突问题，需要建立一些合理的对策以维护公众利益，优化土地资源配置。
关键词：土地管理法;农村集体经营性建设用地入市;问题对策
1引言
改革开放40年以来，中国城镇化水平快速提高，城市土地用地需求量也大幅增加，日益增长的用地需求使得城市土地市场从无偿划拨到有偿使用转变，目前城镇建设用地也形成了相对稳定和健全的市场。而对于国有建设用地，农村集体经营性建设用地仍有很大发展空间，在最新的《土地管理法》颁布之前，农村集体建设用地只有通过国家征收才能进入市场，因此导致了农户私下流转土地、土地市场隐形发育等问题，这些问题导致了土地配置的低效率并且损害了农户和集体的利益。
城镇用地需求日益旺盛，而农村集体经营性建设用地体量大，数量多，能够缓解城镇用地需求。为盘活农村集体经营性建设用地，我国在2019年8月最新修订的《土地管理法》中允许农村集体经营性建设用地直接入市，让农民在土地使用权转让方面有了法律依据，标志这我国土地管理方面更加完善。但是实施集体经营性建设用地政策到目前为止，关于农地入市的产权问题、分配问题、权属问题一直受到学者的讨论。本文认为要解决以上问题提出相应对策。
2农村集体经营性建设用地存在问题
2.1 与宪法存在矛盾
我国宪法第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”然而在2019年8月26日《土地管理法》颁布之后，规定农村集体经营性建设用地在符合管制的条件下直接入市，这势必会导致城市之中存在集体权属的土地，这便与宪法规定产生了冲突。
2.2 土地增值收益调节金性质不明
《暂行办法》第15条规定调节金按照“非税收入”收缴管理，因此可以认为我国政府并没有将土地增值收益调节金看作是税收性质。但是在现实生活中，土地增值收益调节金是农村集体将集体经营性建设用地使用权转让给受让方之后，应该给政府缴纳的费用，政府是无偿获得土地增值收益调节金的，因此土地增值收益调节金拥有强制性和无偿性的特点，其与税收的特点相类。
2.3 土地增值收益调节金分配比例差别较大
农村集体经营性建设用地入市后，其收益在国家、集体和个人之间进行分配。这样引起了以下讨论。“涨价归公论”的出发点认为土地增值的原因在于经济社会的发展和土地周围城市基础设施的建设，因此土地增值收益应该归公所有。“涨价归私”的出发点是维护失地农民的利益，但是它仅仅看到失地农民享有农地开发权，而根本忽视整个社会。普遍为人们所接受的是“公私兼并”论，其认为土地增值收益应该兼顾国家、集体和个人，既要合理补偿失地农民的合法权益，又要留足集体的建设和发展需要。虽然“公私兼顾”论为大多数人所认可，但是在实际中不同地区之间的分配比例差距仍然较大。尽管我国地区之间存在这差异，提取比例不能完全相同，但是并不意味着可以随意提取。笔者通过调查发现，一些政府提取增值收益比例高达70%，也有部分地区政府提取比例不足15%，没有明确的规定导致了较大差异。
2.4 农地入市与国家征地之间的冲突
我国双轨并行的制度下有利于优化我国的土地资源配置。对于农户个人而言，大多数人是出于个人利益来选择入市或者是被国家征收。我国征地补偿标准是按照征用土地的原用途给予补偿，且补偿费用总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍，并且征地具有强制性，有较强的行政指令的含义。而对与农村集体经营性建设用地来说，其价格由市场机制参与在内。据官方披露的数据显示，试点地区每亩集体经营性建设用地的平均入市价格约为110万元。巨大的补偿差距导致农户更愿意选择入市而非被国家征收土地。
3 解决集体经营性建设用地问题的举措
3.1 明确集体经营性建设用地的权属
虽然土地征收是为了实现公共利益，农地入市是为了实现非公共利益，但是政策并没有说明农地入市之后是否還会被国家征收。并且应该立法明确因为农村集体经营性建设用地入市而出现在城市当中的集体土地的权属问题，如果依照宪法为准可以认为经过农地入市却改变了集体土地的权属，也变相等价于土地征收，由此可见明确因为农村集体经营性建设用地入市而出现在城市当中的集体土地的权属问题的重要性。
3.2 明确调节金的性质，划定合理的提取比例范围
应该明确调节金的性质为税收性质。税收在国家总体收入中占比最大，是政府收入的主要方式，并且有强制性和无偿性的特点。同时，在调节金提取比例方面，应该划定合理范围。建议集体提取比例不低于40%，国家提取比例不高于50%。在集体于个人分配中，不应将集体部分全部分配给个人，更要留足集体发展建设的需要。
3.3 缩小土地征收与农地入市补偿金额的差距
缩小土地征收与农地入市补偿金额的差距的方法一是提高国家土地征收对农户的补偿金额，二是提高政府在农村集体经营性建设用地入市增值收益调节剂的提取比例。前者可能会增加政府的财政压力，有学者指出在未对土地征收收益进行调整的前提下，若将土地增值收益调节金比例提高至30%以上，可以明显减小入市和征收收益的分配差距，因此建议根据实际情况合理提高政府调节金提取比例来缩小土地征收和农地入市的差距。
参考文献：
[1]罗湖平.中国土地资源配置中的隐形市场研究[D].长沙：湖南农业大学，2013.
作者简介：
司仲凯（1997-），男，汉族，山东泰安人，研究生在读，研究方向：农村土地资源、土地规划。
本文系山东省青少年教育科学规划课题大学生学术课题（编号：22BSH042）研究成果。
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