地方政府融资平台公司债务风险及其防范措施4篇地方政府融资平台公司债务风险及其防范措施 FRIENDSOFACCOUNTING会计之友2017年第21期一、问题的提出为应对经济危机，在2008年中央出台4万亿元经济刺激方案下面是小编为大家整理的地方政府融资平台公司债务风险及其防范措施4篇,供大家参考。
篇一：地方政府融资平台公司债务风险及其防范措施
IENDS OF ACCOUNTING会 计 之 友 2017年 第 21期一、问题的提出为应对经济危机，在 2008年中央出台 4万亿元经济刺激方案后，地方政府投融资平台在数量和规模上出现快速增长，城投债大规模发行。2012年平台贷款受到监管后，城投债的发行规模进一步扩大，2014年 4月发行规模最高达 2700亿元。根据 Wind数据统计，2016年第一季度共发行 652只城投债券，发行金额为 6501.6亿元，较上一季度分别增长了 10.65%和 8.48% ① 。由于债务规模的急剧膨胀，地方政府的债务风险引起了各方关注。从地方政府角度看，选择过度信用扩张的方式，解决地方的城市基础建设融资问题，促进当地经济发展。然而这些方式使得地方政府借贷急速上升，地方政府的债务风险日益凸显。审计署报告显示，截至 2013年 6月底，地方政府负有偿还责任的债务余额 105789.05亿元，比 2010年增长了 57.64%，且以县级债务居多，地方政府投融资平台成为最大的借债主体，因其举债产生的政府债务达 40755.54亿元，占比 38.53% ② 。从商业银行的角度看，平台公司在融资过程的贷款期限多在 5—15年，以长期为主，但从 2014年起，平台公司的贷款集中到期，银行贷款的回收压力加大，潜在风险呈上升趋势。从平台公司自身的角度看，在经济发展新常态的背景下，其项目自身收益率下降，整体盈利率下滑，各地财政收入增长速度也有所放缓，故而平台公司的偿债能力下降。由于平台公司主要采用负债融资，故而资产负债率过高，财务风险较大。二、文献综述（一）地方政府投融资平台风险的生成机制李侠 [1] 认为地方政府投融资平台产生风险的原因有三点：第一，国家缺失对于地方政府投融资平台设立的合规性要求；第二，银行等金融机构在信贷过程中常常忽视审慎原则；第三，平台公司不合理的组建、融资、运营方式，导致了其债务规模过大，进而加剧政府的财政负担、银行的信贷负担。（二）地方政府投融资平台风险的传导机制1.债务规模的迅速扩张，加剧地方政府的财政风险。杨艳等 [2] 通过分析地方政府融资平台在筹资和投资过程中产生的财政风险，探索在“双边软约束”条件下财政风险向金融风险转化的传导机制，最后提出了应对地方政府融资平台风险转化的措施。潘俊等 [3] 利用省级政府数据，实证分析了地方政府投融资平台的融资风险与财政透明度等因素的关系，认为地方政府投融资平台的债务规模快速扩张，加大了地方政府的财政压力，严重时可能会危及宏观经济的发展；财政透明度越高，地方政府投融资平台的融资风险越低，债务规模越小。因此，要努力提高财政透明度，树立正确的政绩观，严格控制地方政府的债务规模，建立与之匹配的税收制度。2.地方政府投融资平台的天然预算软约束机制，导致金融系统的信贷危机。张文等 [4] 利用 Logistic模型，实证分析认为平台公司为获得贷款常常高估自身的盈利能力，以财政划拨、土地等为抵押物，银行等金融机构基于地方政府信用担保，忽略地方政府投融资平台的实际偿债能力，且地方政府与银行之间的“双向羊群”效应，导致债务不断累积，最终引发金融系统的信贷危机。（三）地方政府投融资平台风险的防范化解机制1.刘昊等 [5] 认为从宏观层面看，建立统一的债务统计体系与管理制度，严格限制新增平台，是应对当前地方政府债【摘 要】地方政府投融资平台作为地方政府债务的现实载体，其债务特点和风险研究成为一个重要的切入点，但由于缺乏数据，因而缺少相关的实证分析。选取全国 30 家投融资平台进行对比研究，发现平台公司的举债规模与地区经济的发展水平、平台所属层级呈正相关；平台公司主要依靠政府财政、土地资源进行融资，所融资金多投向市政建设公益类项目，偿债能力较弱，风险较大。文章基于层次分析法，选取 30 家平台公司 2009—2014 年数据，建立地方政府投融资平台风险预警体系，发现宏观上经济下行，中观上地区财政不良竞争，微观上平台公司经营不善导致了我国地方政府投融资平台的债务违约风险普遍存在。【关键词】地方政府投融资平台； 债务风险； 风险预警体系； 层次分析法； 风险防范【中图分类号】F812.7 【文献标识码】A 【文章编号】1004-5937（2017）21-0042-04天津财经大学 杜金向 陈墨畅 初美慧地方政府投融资平台的债务特点及风险分析【基金项目】天津财经大学研究生科研资助计划项目“我国地方政府融资平台的债务特点及风险分析” （2015TCS03）【作者简介】杜金向（1963— ），男，天津静海人，天津财经大学经济学院副教授、硕士生导师，研究方向：货币银行学；陈墨畅（1992— ），女，江苏扬州人，天津财经大学研究生院硕士研究生，研究方向：货币银行学；初美慧（1993— ），女，吉林长春人，天津财经大学研究生院硕士研究生，研究方向：货币银行学① 《城投全面归来、史上最强发行——— 一季度城投债发行及评价调整梳理》，招商证券。② 《全国政府性债务审计结果》，审计署 2013 年 12 月 30 日公告。投 融 资42FRIENDS OF ACCOUNTING图 1 样本地区分布情况西部，11家，37%东部，11家，36%中部，8家，27%图 2 样本主营业务分类情况水务类，2家，7%能源类，2家，23%城投类，8家，6%国资管理类，5家，17%交通类，8家，27%开发区类，4家，20%务风险的有效途径。孙东升等 [6] 以 820家地方融资平台 9年的财务数据为基础，运用 CPV信用风险模型进行宏观压力测试，表明应促进宏观经济健康稳定可持续发展，宏观经济受冲击程度与对地方政府融资平台违约率正相关。2.胡铭昊 [7] 认为从银行层面上看，需要严格对现有地方政府投融资平台贷款进行检查和清理，强化地方政府投融资平台项目管理，创新利用资产证券化这一融资方式，增加信贷资产的流动性，化解地方政府债务集中度风险，加强风险监管，切实提高银行的风险防范能力。3.刘兆云等 [8] 认为从地方政府投融资平台自身看，应探索多元化的融资模式，改善平台公司融资结构单一的问题，拓宽民间资本的投资渠道，建立筹资、投资等财务活动的科学决策程序，确保平台公司的负债规模处于合理水平；建立投融资机构绩效评价体系，保证责权统一。通过对国内外的相关研究文献梳理后发现，主要集中于地方政府投融资平台的发展现状，及其债务风险的形成、传导、防范与化解的研究。学者们普遍认为，我国地方融资平台的债务风险凸显，负债经营的模式使得其蕴藏着巨大的偿债风险，这很有可能演化为财政风险和信贷风险，最终引起一系列严重的社会问题。但目前仍缺乏对平台债务规模的风险预测的研究，防范风险的措施仍集中于宏观、中观层面，缺乏针对微观层面的具体措施。为了弥补地方政府投融资平台的研究不足，本文选取全国 30家地方政府投融资平台，对其自身经营情况进行对比，建立风险预警体系，并提出相关建议。三、研究设计（一）指标体系说明通过对地方政府投融资平台 2009—2014年宏观、中观、微观环境进行分析，从这三个层次建立地方政府投融资平台风险预警体系。选取指标时遵循以下两点原则：其一，层次性、系统性原则，尽量做到全面综合，层次清晰；其二，可操作性原则，将平台公司风险的抽象概念转变为可观可测的项目。故本文选取 GDP增长率、第三产业 GDP占比以及宏观政策三个指标来反映宏观风险因素；选取区域经济增长率、区域第三产业占比、区域政府信用情况、区域制度环境四个具体指标来反映中观风险因素；选取公司资产负债率、综合毛利率、流动比率、地方政府支持力度、公司发展前景来反映微观风险因素。（二）研究对象说明在选取研究对象时遵循以下两个维度：其一，样本来源多样化，地区的资源禀赋、战略地位、经济增长能力及发展潜力对地方政府投融资平台的发展有着很大的影响，故选取全国多个省（市、自治区）的融资平台进行研究对比；其二，主营业务差异化，平台公司的主营业务对其偿债能力、盈利能力产生影响，从而对债务风险状况产生影响。本文选取的样本情况如图 1、图 2所示。（三）研究路径设计在研究地方政府投融资平台风险状况时，首先对 30家投融资平台债务规模进行描述，然后对 30家融资平台的用途、担保情况、还款来源和还款期限进行分析，以展现地方政府投融资平台债务的基本特点。运用层次分析法确定风险评价指标的权重，根据加权求和得出各融资平台的风险评估综合得分并进行分析。四、地方政府投融资平台的债务特点（一）平台发债规模30家投融资平台 2014年发行城投债总规模 367亿元，最高为 20亿元，最低为 3亿元，平均规模为 12.2亿元。发债规模小于 12亿元的有 19家，占比约 63%。其中地市级平台 15家，县级平台 4家，在东、中、西部分别为 5家、7家、7家。发债规模居于 12亿元到 20亿元的有 11家，其中市级平台 9家，县级平台 2家，主要来源于东部发达城市。数据表明，平台公司的举债规模与地区经济的发展水平、平台所属层级密切相关。经济发达地区的平台公司经营能力强，自身经营现金流稳定，负债规模也较大。同时平台层级越高，承担的融资职能越重，对资金的需求越大，其负债规模也越大。（二）平台资金流向这 30家平台公司发债筹集的资金，用于社会性基础设施 6笔、资源能源供应 2笔、交通运输 7笔、排水供水 4笔、补充营运和偿还银行贷款 11笔。数据表明，平台公司举债多用于城市建设方面，包括市政、交通、水利和开发能源等，占比约 63%。但另一方面，发新债补旧债的现象在平台公司投 融 资43
FRIENDS OF ACCOUNTING会 计 之 友 2017年 第 21期中比较普遍，仅样本中就占比 37%，表明其偿债能力弱，盈利能力差，普遍存在还款压力，风险较大。（三）平台担保情况在选取的 30家样本中，仅有 3家在发债时有担保，占比 10%，它们均以关联企业提供全额无条件不可撤销的连带责任保证担保。数据表明，投融资平台自身没有太多的经营性实物资产作为抵押物，更多的是依靠政府财政、土地资源进行融资，多数情况下无担保，潜在风险较大。（四）平台还款来源在抽取的 30家样本中以自身经营性现金流为主要还款来源的有 14家，以财政税收、专项拨款为主要还款来源的有 16家。数据表明，在严重缺乏实物抵押的情况下，平台公司对自身的经营效益评估过于乐观，对地方财政也有过度依赖，偿债风险较大。五、地方政府投资平台风险预警体系构建（一）确定风险预警区间以及各指标的临界值根据融资平台的不同风险状况将融资平台的风险预警区间划分为安全区间、基本安全区间、风险区间以及高风险区间四种情形，如表 1所示。在建立平台风险预警体系时，选取定量指标，也选取了定性指标，对其风险进行综合评价。对于定量指标，采取理论联系实际的原则，在国际通行衡量标准的基础上结合我国实际国情确定警戒线。对于定性指标，则通过分析各研究对象历史情况和当前经济状况，采取描述性标准确定其预警区间。如表 2所示。（二）确定指标权重考虑准则层对融资平台风险预警指标体系的重要性、子准则层相对于准则层的重要性，分别确定指标权重，进行排序。运用层次分析法，在解得权重向量，通过一致性检验后，得表 3。（三）实证分析结果将最终权重与各样本的风险评价值加权求和，计算出 30家投融资平台风险评估的综合得分，见表 4，对平台公司所含风险进行分析，得出结论，为其风险预警体系的建立提出建议。从上述样本综合评分结果看，我国地方政府投融资平台在 2008年经济危机后得到了一个较好的发展，2009年 30家平台公司的经营状况都处于 60—80分的安全区间内。但随后，样本平台公司的综合评分逐年下降，2010年开始，就有83%的平台公司处于 45—60分风险区间；到 2011年，比例上升到 87%；2012年后，比例达到了 100%。这表明地方政府投融资平台的风险普遍存在。从上述分析可以看出，地方政府投融资平台的风险来源主要有以下几点：其一，经济下行，平台公司所属的宏观环境对其发展造成了不利影响；其二，各区域之间通过发展投融资平台形成不良竞争，土地价值的普遍上涨，不利于平台公司的良性发展；其三，平台公司为实现市政建设等职能，除了向银行贷款外，主要手段就是发行城投债，在经济下行的压力下，城投债的规模不断扩张，并且多数借债、贷款没有实物抵押担保，将还款来源过度集中于政府财政，容易造成财政风险，同时借债、贷款还款期限普遍集中，易造成集中度风险。另一方面，用于补充营运和偿还银行贷款的融资比例逐步提高，借新债补旧债普遍存在更加加大了平台公司的偿债风险。S值 风险状况平台运行情况80≤S<100 安全 平台运行良好，各项指标几乎处于安全范围内60≤S<80 基本安全 平台运行基本良好，关注个别指标的风险情况45≤S<60 风险 平台运行风险较大，一部分指标已经达到预警值，需要特别关注S<45 高风险 平台几乎不能正常运行，大部分指标都大于预警值，风险非常大表 1 融资平台预警区间的划分评价指标 安全（80—100分] 基本安全（60—80分] 风险（45—60分] 高风险（0—45分]GDP增长率 /% （10，25）
（7，10）or （25，30）
（4，7）or （30，40）
＜4or＞40第三产业 GDP占比 /% （30，50）
（20，30）or（50，60）
（10，20）or （60，70）
＜10or＞70宏观政策 很好 较好 较差 差区域经济增长率 /% （10，25）（7，10）or （25，30）（4，7）or （30，40）
＜4or＞40区域第三产业 GDP占比 /% （30，50）
（20，30）or （50，60）
（10，20）or （60，70）
＜1%or＞70区域政府信用情况 很好 较好 较差 差区域制度环境 很好 较好 较差 差资产负债率 /% （20，40）（40，50）
（50，70）
（70，90）综合毛利率 /% 60%以上（40，60）
（10，40）
10以下流动比率 （2，3）
（1.5，2）
（1，1.5）or （3，4）
＜1or＞4地方政府支持力度 很强 较强 较弱 弱公司发展前景 很好 较好 较差 差表 2 指标预警区间设置投 融 资44
FRIENDS OF ACCOUNTING目标层 准则层 子准则层投融资平台风险预警指标宏观指标 C 1 （0.4859）GDP增长率 C 11 （0.1742）第三产业 GDP占比 C 12 （0.0604）宏观政策 C 13 （0.2513）中观指标 C 2 （0.2013）区域经...
篇二：地方政府融资平台公司债务风险及其防范措施
日期: 2010 - 04 - 14基金项目: 教育部人文社科基金青年项目 (09Y JC790171) 。作者简介: 路军伟 (1978 — ) , 男 , 江苏徐州人 , 管理学博士 , 山东大学管理学院讲师 , 研究方向为政府与非营利组织财务与会计理论、政府投融资体制等。中国地方政府投融资平台风险及其防范路军伟(山东大学 管理学院 , 山东 济南 250100)摘 要: 地方投融资平台的建立和发展是财政机会主义在我国制度背景下的特殊表现 , 并存在双向羊群效应 , 这使得中国地方投融资平台在短期内迅速积聚巨大风险 , 并可能从不同路径传导至中央政府和宏观经济运行层面。为防范这一风险 , 除应多管齐下克服双向羊群效应 , 迅速遏制地方政府利用投融资平台的过度融资冲动之外 , 也应建立克服地方政府财政机会主义的长效机制。关键词: 地方政府; 投融资平台; 风险; 财政机会主义; 羊群效应中图分类号 : F830159 文献标识码 : A 文章编号 : 100726875 (2010) 0320096205 长期以来 , 我国地方政府暗中举债发展地方经济、提供公共产品已是公开的秘密 , 其潜在风险也早已为人所关注。而 2009 年为应对国际金融危机 ,在“ 保增长” 背景下 , 地方政府投融资平台无论在数量上还是在融资规模上均呈激增态势。根据国务院发展研究中心金融研究所巴曙松的研究以及央行第四季度披露的数据 , 2009 年地方政府投融资平台是最活跃的融资主体 , 目前有 3 800 多家投融资平台 , 70 %为县区级平台公司 , 2008 年初 , 全国各级地方政府的投融资平台的负债总计 1 万多亿元 ,到 2009 年中融资达到 5 万亿以上 , 且主要来自于银行信贷[1]。从本质上说 , 投融资平台债务是地方政府的或有和隐性债务 , 这无疑将进一步加剧我国地方政府债务风险 , 并给金融系统造成巨大压力①。本文从财政机会主义和羊群效应等理论 , 对我国地方投融资平台的产生背景、动因及其运作机制进行深入剖析 , 全面和深入挖掘地方投融资平台隐匿风险的关键要点、传导路径、特征表现 , 并提出防范地方投融资平台风险的若干措施建议。一、地方政府投融资平台 : 产生背景、根本动因及运作机制地方政府投融资平台 , 是指地方政府组建的不同类型的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等不同型的公司 , 这些公司是地方政府通过划拨土地等资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司 , 必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺 , 重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中[1]。目前 , 学术界对其研究甚少 , 至少在本次国际金融危机之前 , 很少被关注。为更好地防范与化解投融资平台公司各种潜在的风险 , 必须从理论层面对其产生背景、动因以及基本运作机制进行更深入的剖析。(一) 产生背景、动因11 财权与事权不平衡我国地方政府投融资平台由来已久[2], 关于其产生的背景和缘由 , 有学者归结为地方政府财权与事权的不对称 , 导致地方政府财力紧张。诚然 ,1994 年我国进行的分税制改革主要关心收入的划分 , 并没有相应调整各级政府间的支出责任 , 致使地方政府财政收入占国家财政收入的比例骤然下跌 , 根据统计年鉴数据 , 1993 年地方财政收入占国家财政收入比例为 78 % , 分税制改革以后 , 除个别年份外 , 这一比例一直在 40 %～50 %之间徘徊; 而在支出方面 , 则承担上级政府在支出责任上的层层转嫁 , 最终导致地方政府的财权和事权不平衡 , 地方政府的财政自给能力被严重削弱 , 1997年 , 省的财政自给系数为 0154 , 县的为 015[3]。而我国《预算法》第 28 条明确规定: 地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制 , 不列赤字;除法律和国务院另有规定外 , 地方政府不得发行地方政府财政债券 , 这则为地方政府通过正规渠道举债化解财权和事权的不平衡设置了法律障碍。然而 , 财力紧张和事权过大仅为地方政府通过投融资第 33 卷 第 3 期2010 年 6 月石家庄经济学院学报Vol133 No13Jun. 2010Journal of Shijiazhuang University of Economics平台变相负债融资提供了诱因 , 并不能完全解释地方投融资平台建立和发展之根本动因。正如马骏教授所认为 , 地方政府官员完全可以有多少钱办多少事 , 而不用突破预算限制进行负债经营[4]。过于强调财力紧张 , 只会掩盖地方政府建立和发展投融资平台中的财政机会主义。21 财政机会主义Hana 认为 , 政府在短期面临财政赤字和政治压力的环境时 , 政策制定者往往会有通过预算外政策过度积累或有财政风险的偏好 , 这被她称之为财政机会主义[5]。在我国现有制度背景下 , 我们可以将财权和事权之间的不平衡看作地方政府及其主要负责人面临的“ 财政赤字” , 将对地方政府主要负责人的政绩考核和职务升迁的激励机制 , 看作其所面临的“ 政治压力” , 这一“ 政治压力” 迫使地方政府主要负责人在其任期内有着强烈渴望向上一级政府迅速传递政绩信号 , 以便获得升迁。然而 , 在短期内做出政绩 (尤其城市基础设施建设等) 并迅速传递政绩信号往往有巨额资金需求。在这种特殊“ 财政赤字” 和“ 政治压力” 的挤压下 , 我国地方政府及其主要负责人有着强烈的财政机会主义冲动 , 即绕过法律障碍通过制度创新变相主动负债做出政绩。显然 , 建立投融资平台既满足了做出政绩的巨额资金需求 , 也绕过了法律障碍②。因此可以说 , 地方投融资平台的建立和发展是财政机会主义在我国现有制度背景下的一种特殊表现。31 双向羊群效应除财政机会主义外 , 在各地争相建立政府投融资平台的行为上 , 也存在着相互模仿的羊群效应。在我国 , 各地政府官员在升迁上面临着激烈竞争 ,这就产生了一个类似于“ 囚徒困境” 的博弈 , 当一个地方政府主要负责人通过变相债务融资 , 在短期内取得良好政绩 , 那么其他地方政府主要负责人的最佳策略也是采取同样的策略。而这种羊群效应和博弈行为在 2009 年得到了淋漓尽致的体现。在应对国际金融危机“ 保增长” 的背景以及宏观政策刺激下 , 我国各级地方投融资平台如雨后春笋 , 数量激增。羊群效应致使一些地方政府在建立和发展投融资平台问题上缺乏必要的理性 , 即不以必须项目的资金需要作为融资基础 , 而往往是为了融资而融资 , 如熊盛文认为“ 全国政府投融资平台负债到2009 年 9 月末比 2008 年初增长为 7 倍左右 , 而江西省同期只增长 117 倍左右 , 总量仅占全国114 %” , 并由此得出结论“ 江西省政府投融资平台发展还有较大上升空间。
”[6]这是羊群行为的典型表现。羊群效应在一定程度上造成各地投融资平台公司的良莠不齐、管理混乱 , 不但造成了资金的巨大浪费 , 而且给国家宏观经济运行积聚了潜在风险。从另一个方面 , 即从向投融资平台提供信贷的银行的角度来看 , 同样存在着羊群效应和博弈行为 , 在2009 年货币政策宽松以及实体经济萎靡的条件下 ,各银行争相向有政府背景的投融资平台进行贷款 ,而一定程度上忽视了潜在的风险 , 显然 , 若只有地方政府“ 一头热” 地争建投融资平台 , 而没有银行争相放贷的羊群行为 , 投融资平台债务不会在短短一年内由 1 万亿激增到 5 万亿以上的规模的。双向羊群效应的相互作用、影响和强化 , 是我国地方政府投融资平台数量和融资规模急剧增长以及风险迅速积聚的重要原因。(二) 基本运作机制不同地区、不同类型的投融资平台在运作方式上可能会稍有不同 , 但投融资平台的主要功能多是为政府的基础设施和市政公用事业等项目进行融资和投资 , 其基本运作机制大致相同 , 如图 1 所示。图 1 地方政府投融资平台的基本运作机制一般情况下 , 地方政府首先会通过出资、土地划拨、股权、规费和国债等将资产包装起来 , 成立一个资产和现金流均可达到融资标准的投融资平台公司[7], 通常情况下 , 平台公司的主要负责人由政府官员同时兼任。然后 , 由投融资平台通过银行贷款、直接融资 (BOT、TOT) 和信托产品等融资渠道进行融资 , 并将所融资金投向政府规划的一些市政公用事业或基础设施项目。从银行信贷融资时 ,银行通常会要求地方政府用项目收费权、土地使用权、甚至财政收入等做出担保 (或由专业性担保公司进行担保) 或承诺。最后 , 平台公司所融资金的本息也将由平台公司统一偿还。投融资平台这一基本运作模式既解决了地方政府发展经济和做出政绩的巨额资金缺口 , 同时也规避了现行预算法和担保·79·路军伟: 我国地方政府投融资平台风险及其防范
法等有关法律关于地方政府债务融资的法律障碍。当然 , 由于各地具体情况不同 , 投融资平台既可能是一个囊括供电、供水、房地产开发等企业的“ 实体” 性集团 , 也有很多只是一个以“ 土地运作” 为核心业务的“ 空壳” 融资主体。二、地方政府投融资平台 : 风险来源、传导路径与特征表现(一) 风险来源投融资平台风险是指平台公司出现财务失败(即资金链断裂) 的可能性 , 主要来源于三个方面:首先 , 投融资平台是地方政府财政机会主义的产物 , 既有企业性质 , 又像政府附属的事业单位 , 这决定了其在资金偿还机制上具有先天缺陷: 即投融资平台公司的主要功能旨在为地方政府的各类公益性基础设施项目进行融资和投资 , 而这类项目一般不以盈利为目标 , 这导致投融资平台的“ 造血功能” 先天不足。其次 , 羊群效应致使许多平台公司在运作上不规范 , 比如一个项目套取多家银行信贷 , 许多项目实际的资本金不足 , 平台公司之间相互抵押、担保; 更有许多平台公司仅是以土地运作为核心的“ 空壳” 融资主体 , 这些不规范运作容易造成资金浪费以及平台公司的资金链断裂。而各银行在与平台公司博弈过程中 , 由于信息不对称等原因也往往处于劣势 , 对不规范行为无能为力。再次 , 在投融资平台的运作过程中 , 资金的举借、使用以及偿还上责任主体不清 , 许多平台公司往往是融资主体而非资金的使用主体 , 只具有融资义务 ,而无分配和使用资金的权力 , 更无法监控所融资金的分配和使用流向。(二) 传导路径在缺乏有效约束机制的情况下 , 各地投融资平台有可能通过不同途径将风险和压力传导 , 并最终传导至中央政府和宏观经济运行层面 , 甚至有可能引发系列社会问题。主要包括以下传导路径 , 如图2 所示。11 投融资平台风险易引发地方政府债务风险 ,甚至引发中央或国家财政风险。由于投融资平台的性质是“ 官办企业” , 旨在为地方经济发展融资 ,因此 , 从本质上说 , 投融资平台的负债就是地方政府的或有和隐性负债 , 投融资平台的过度融资将进一步加剧地方政府的债务风险。由于体制转轨和历史原因 , 我国地方政府已经背上了巨大的被动负债 , 如养老金缺口、粮食企业亏损挂账等。而利用投融资平台融资 , 属于地方政府的主动负债 , 在财政机会主义和羊群效应的驱使下 , 具有极强的扩张性 , 主动负债混合被动负债共同作用 , 将不断积聚地方政府的债务风险。由于我国政治体制特点 , 没有建立相应政府财政破产制度 , 当下级政府债务风险聚集到一定程度 , 必将沿着政府层级链条不断向上传导 , 中央政府将承担最终的“ 兜底” 风险。当然 , 风险传导和转嫁的过程是一个能量递减过程 ,最终能否传导至中央财政 , 取决于投融资平台风险能否大面积爆发。图 2 地方投融资平台风险可能的传导路径21 投融资平台的先天性缺陷和运作不规范极易造成宏观经济运行风险。一方面 , 许多“ 空壳”投融资平台以土地运作为核心进行融资 , 而投资的主要项目是基础设施、城市改造等公益性项目 ,“ 造血功能” 差 , 鉴于地方政府财政能力弱 , 靠地方财政收入还债并不现实 , 那么“ 土地运作” 收入将成为还款的唯一主渠道 , 这使得地方政府有极大动力推高土地价格 , 进而加剧房地产市场泡沫 , 增大宏观经济运行压力 , 并最终将这一压力传导至中央政府。必须引起我们注意的是 , 迪拜债务危机和美国金融危机的引爆点都是房地产泡沫的破裂。另一方面 , 投融资平台的融资项目多为长期基础性项目 , 易产生融资刚性 , 否则会造成“ 半拉子” 工程 , 这将对中央政府未来货币政策的有效性造成消极影响。此外 , 一般情况下 , 地方政府的投融资项目往往充满长官意志 , 这也将从宏观层面破坏资源配置机制 , 对国家产业结构升级造成不利影响。31由于现有投融资平台融资主渠道单一 , 主要依靠银行信贷资金 , 投融资平台风险极容易给金融系统造成压力。有的省份投融资平台融资总额中 , 来源于银行和信托产品的占 90 %以上[8], 而在 2009 年全国 9159 万亿的新增贷款中 , 投向地方投融资平台的贷款占比高达 40 %[9]。在投融资平台自身“ 造血功能” 不足的情况下 , 一旦土地价格下跌 , 将极有可能造成投融资平台的资金链断裂 ,·89·石家庄经济学院学报第 33 卷 第 3 期
而银行也将面临巨大的呆账、坏账等不良资产压力。如果大面积的投融资平台资金链断裂 , 其财务失败极有可能通过银行迅速向整个金融系统传染 ,造成金融系统风险。无论是政策性银行还是商业银行 , 巨大的坏账损失都会导致经营困难 , 并最终将风险转嫁给中央政府 , 形成中央政府的财政压力。41 投融资平台...
篇三：地方政府融资平台公司债务风险及其防范措施
政府隐性债务风险及防范措施苏 娟摘要：近年，党中央、国务院高度重视地方政府隐性债务问题，提出了坚决遏制隐性债务的基本要求。本文对我国2015 年至 2017 年之间隐性债务现状进行分析和比较,对地方政府隐性债务规模进行了初步判断，并提出了应对地方政府隐性债务风险的防范措施。关键词：地方政府；隐性债务；风险；防范措施一、我国地方政府隐性债务的现状国务院在 2014 年 10 月下发了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43 号）其中规定我国地方政府不能再通过融资平台举债。2015 年 1 月修改后的《预算法》正式实施，按照新的政策规定，地方政府举债只能采取发行债券的方式，地方政府债务也被全部纳入预算管理。根据相关规定, 地方政府隐性债务就是未纳入政府债务限额管理的、地方政府通过非正规渠道举债所形成的债务。我们按债务的来源将隐性债务分为两类：一类是由地方政府提供担保或财政资金支持偿还的由府融资平台等单位替地方政府举借的债务；另一类是政府通过约定回购投资本金、承诺保底收益等方式，设立的政府投资基金、开展政府和社会资本合作、政府购买服务等投资方式形成的中长期支出事项债务。二、地方政府显性债务和隐性债务分析1.地方政府显性债务规模增长相对平稳、债务风险可控地方政府显性债务是指地方政府作为债务人，在某一时点上，依据某个法律或者合同所承担的债务，当债务到期时，政府具有清偿的法定义务。包括各级地方政府债务（一般债务和专项债务）、外债等，具体包括: （1）由财政部代理发行的地方政府债券； （2）省级财政部门在债务规模内代理发行的地方政府债券； （3）政府统一借贷统一归还的资金； （4）预算法规定的其他支出，具有法律约束力的长期预算支出。表1 2015—2017年地方政府显性债务 （单位：万亿元）数据来源：财政部，国家统计局，中诚信国际区域风险数据库注：①由于缺乏有效数据，估计方法和数据可能存在漏洞，仅供参考，谨慎引用。从数据来看，地方政府显性债务规模总体平稳增长。分别为 2015 年显性债务规模为 14.76 万亿元，2016 年为15.32 万亿元，2017 年为 16.47 万亿元（见表 1），财政部公布的全国人大批准的地方政府债务限额规模为：2015年 16.01 万亿元；2016 年 17.19 万亿元；2017 年 18.82 万亿元，对比 2015 年至 2017 年地方政府显性债务规模均在限额规模内，且各年显性债务规模均低于债务限额规模。2.地方政府隐性债务增长较快根据数据分析，我国当前地方政府隐性债务成风险防控焦点，现隐性债务风险突出表现为:隐性债务缺乏监管，隐性债务规模增速过快，隐性债务债务结构复杂且不透明。表2：2017年中国地方政府隐形债务规模数据来源：财政部，中诚信国际区域风险数据库根据中诚信估算 2017 年地方政府隐性债务规模在34.52 万亿元，是显性债务的 2.1 倍（见表 2）。估算过程中地方政府隐性债务主要包括融资平台、地方国企的债务以及政府和社会资本合作项目中政府付费项目、政府投资基金等内容。由于无法确定在政府产业基金的规模中地方政府可承担的比重，在此隐性债务规模测算过程中政府产业基金暂时未纳入测算范围。表3：2015—2017年地方政府隐性债务与显性债务规模对比 （单位：亿元）数据来源：财政部，中诚信国际区域风险数据库年份 地方政府显性债务地方政府债务限额2015 14.76 16.012016 15.32 17.192017 16.47 18.82隐形债务（万亿元）显性债务（万亿元）隐形债务/显性债务规模 34.52 16.47 2.10年份地方政府隐性债务地方政府显性债务隐形债务 / 显性债务2015 年 18.19 14.76 1.232016 年 27.18 15.32 1.772017 年 34.52 16.47 2.1191万方数据财政部在 2015 年对地方政府存量债务进行清理甄别时显示，2014 年底地方政府的隐性债务为 8.6 万亿元，2015 年地方政府隐性债务为 18.19 万亿元，2016 年为27.18 万亿元，2017 年地方政府隐性债务规模根据中诚信估算在 34.52 万亿元；2015 年地方政府显性债务为 14.76万亿元，2016 年地方政府显性债务为 15.32 万亿元，2017年地方政府显性债务为 16.47 万亿元（如表 3）。2015 年至 2017 年我国地方政府隐性债务与显性债务规模的比值在不断增加，从 1.23 增加至 2.1，说明隐形债务规模迅速增长。从估算的结果看，2016 年我国地方政府隐性债务规模比 2015 年增加了 8.99 万亿元，比 2015 年增长了49%，2017 年我国地方政府隐性债务规模比 2016 年增加了 7.43 万亿元，比 2016 年增长了 27%，地方政府隐性债务规模 2016 年、2017 年增长较快。从内部构成来讲，融资平台的贷款和非标融资（包括信托、资管等形式）占比最高，分别占 48%和 24%（如表 4）。表4：2017年地方政府隐形债务内部结构数据来源：财政部，中诚信国际区域风险数据库3. 地方政府隐性债务规模的占债务总规模比重较大。我国地方政府的债务总规模由两部分构成，显性债务规模和隐形债务规模。2017 年全国地方政府负债率（债务规模与财政实力的比率）直接上升至 62%（如表 5），大幅高于发展中国家平均水平。表5：2015—2017年全国地方政府负债率考虑隐形负债数据来源：财政部，国家统计局，中诚信国际区域风险数据库三、地方政府隐性债务风险表现（一）隐性债务存在着存量大、增量快的规模性风险隐性债务规模快速增长是由于地方政府非正规的举债行为造成的。隐性债务规模比显性债务规模增长快速，同时它还具有偿还的不确定性，隐性债务风险将成为我国地方政府面临的中长期风险之一。（二）隐性债务存在着结构复杂与融资成本高的结构性风险地方政府隐形债务主要是由融资平台贷款构成，从本文分析来看，2017 年融资平台贷款占地方政府隐性债务的 48%，在地方融资平台发展的初期，最主要的资金来源是银行贷款。在 2010 年之后，银监会有意识地限制银行对地方融资平台的新增贷款，地方融资平台纷纷通过以商业银行为主导的影子银行体系进行举债融资。由此可见，融资平台资金的复杂不透明和融资高成本组合使得地方政府隐性债务存在着不可忽视的结构性风险，在今后债务的偿还过程中极有可能会演化为债务违约危机。（三）隐性债务存在着投资收益低，债务无法偿还的风险2015 年之后，许多地方政府通过融资平台贷款，资金仍然是投向了本应属于地方财政承担的市政领域基础设施建设和公益性项目，投资项目效率很低，尤其是机场、公路的重复建设，项目有许多建成即亏损，很多项目都是周期长、低回报的项目，当这些投资大量集中在欠发达的人口流出地时，项目投资收益更是堪忧，债务偿还无法保证，给当地财政背上了沉重的负担，也降低了经济增长的素质和质量。四、地方政府隐性债务风险的防范措施基于上述分析，防范化解地方政府隐性债务风险。关键要做到以下几点（一）建立和完善政府债务管理的各项机制首先，建立政府债务信息公开披露制度。其次，建立严格的债务投资决策责任制，明确项目负责人应当承担的管理和偿债责任。第三，建立偿债准备金制度，完善政府债务偿还机制。第四，建立健全地方政府担保机制。第五，要对政府债务进行归口管理。第六，加强商业银行监管，完善社会保障体系，防范间接风险。（二）坚决遏制隐性债务增量，地方政府严格控制债务规模一是改革政府的投资方式。二是不准政府部门擅自举债。加强风险源头管控，从强化项目本身入手控制新增，对地方政府要硬化预算约束，对金融机构要管控金融“闸门”。（三）积极稳妥化解存量隐性债务地方政府应积极主动化解处理不良债务。对以前年度形成的地方政府隐性债务，针对债务人承担的债务义务不同，采用不同的方式和途径来分类化解存量债务。地方政府应制定出详尽的偿债方案。地方政府应努力拓宽偿债渠道。在相关债务人确实很难依靠自有财力与资产偿还债务的情况下，地方政府应通过控制项目规模、统筹政府收入、成立地方资产管理公司处置国有资产、引入社会资本地方政府隐形债务内部结构 比例融资平台贷款 48%融资平台非标 24%融资平台存量债券 16%政府付费 PPP 5%抵押补充贷款（PSL）
7%年份全国地方政府负债（万亿元）国民生产总值（万亿元）负债率2015 年 32.92 67.6708 48.652016 年 42.5 74.4127 57.112017 年 50.99 82.7122 61.64192万方数据
互联网企业全成本管理会计应用研究周汉超摘要：随着科技飞速发展，互联网技术以前所未有的深度和广度渗透到全世界的各行各业，从商业模式、交易方式、管理活动等各个方面颠覆了许多重要行业的发展理念，人类已进入了互联网高速发展时期，各个行业的发展基本都以互联网为核心进行了技术变革。对于大多数互联网企业来说，由于行业特性，都存在固定成本高、边际成本低的特点，天然具备极高的经营风险，对于传统财务会计成本核算和管理会计提出了更高的要求。以下通过 H 公司为例，分析互联网企业在全成本管理会计领域的探索和尝试。关键词：联网;全成本;管理会计;风险一、H 公司背景介绍H 公司是 YD 集团（主营通信业务）因业务转型需要，于 2015 年 10 月新设立成立的互联网领域专业化运营公司。公司定位于“移动互联网特色产品的引领者，互联网优质平台服务的提供者，公司可持续增长价值的创造者”，重点围绕“开放平台、特色业务”，在互联网领域开展业务创新和集中支撑。H 公司设立前中后端共 12 个部门，其中前端部门负责各产品研发运营，中端部门负责市场营销、系统建设维护、基础研发、品质管理等职能，后端部门负责综合、人力、财务等事务性职能，目前公司整体员工规模超千人。二、互联网企业成本管理存在的特点（一）从成本性质上看，人力成本比重大。互联网属于知识密集型行业，从成本性质上看，最重要的投入属于人力资源成本投入。例如：腾讯公司 2017 年雇员福利开支348.66 亿元，占其总成本费用的比重为 20.3%。而对于一些小的初创性互联网企业，该项成本占比会更高，甚至会超过百分之五十。H 公司也存在类似的情况，由于部分工作通过人员外包的形式实现，H 公司整体的人工成本和外包投入占总成本费用的比重达到 50%。（二）从成本属性上看，固定成本高，变动成本低。互联网行业的一个重要特征就是规模优势，从成本属性上看，就是边际成本极低，甚至几乎为零，但前期研究开发、市场拓展、硬件资源等投入巨大。所以，从成本管理角度来说，互联网行业天然具有很高的经营风险。（三）从投入时期上看，前期投入高，持续回报期长。基于互联网行业固定成本高，变动成本低的成本属性，互联网行业不得不降低财务风险，行业内主要采用股权方式融资，所以互联网行业的蓬勃发展，也带动了风险投资领域的发展。互联网行业从投资回报时间来看，惯用的商务模式是：前期通过大量补贴，低价甚至是免费的形式，快速占领市场；待中后期形成产品护城河后，通过提价或以及债务重组等方式，鼓励以市场化、法治化手段分类分步稳妥推进存量债务化解。（四）加强政府工作人员的思想作风建设，完善德、勤、绩考核标准地方党政领导干部要树立正确政绩观、学好预算法，地方政府依法一律采取发行政府债券方式规范举债。建立科学合理的量化考核指标体系和决策责任追究机制，建立党政领导干部在职期间的“社会经济成效—政绩运作成本—债务风险水平”的联动考核标准，将债务的借用、归还及债务风险化解作为地方党政领导干部任期责任制和离任审计的重要考核内容，增加党政领导干部的预算约束感。（五）健全监管体系，建立地方政府债务风险预警机制地方债务危机所引发的影响是全面的，因此政府部门尤其是财政部门应尽快建立起完备的风险预警和监督管理体系，以保证地方债务与当地经济发展水平和财政承受能力相适应。在建立风险预警机制时，应充分考虑地方经济发展水平、财政能力、负债率、偿债率、债务依存度等因素，并根据现实情况不断对预警系统进行调整和完善。加强地方监管部门和社会公众对地方政府举债情况及债务资金使用情况的监督，防止债务资金滥用。同时，加强金融机构对政府借贷资金条件的审核，建立健全政府信用评估体系，完善债务借贷手续，提高对政府债务资金后续使用过程及方式的监管。参考文献：[1] 袁海霞，刘心荷，汪苑晖，王秋凤.当前我国地方政府隐性债务风险研究之一之二之三.“中诚信国际”微信公众号.[2]常欣.对地方政府隐性债务风险的思考.开放导报,2018.(1): 13-19.[3]王丹宇,吴永柱.甘肃省地方政府债务风险及防范.开发研究,2006.(6): 92-95.[4]梁萍,李新,江羽翔.对化解地方政府债务问题的思考.科技创业月刊,2006.19(8): 95-96.[5]孟宪吉,王晴.地方政府隐形负债的成因及对策.中小企业管理与科技,2014.(32):77-77.（作者单位：西安市灞桥区北部开发建设管理办公室）193万方数据
篇四：地方政府融资平台公司债务风险及其防范措施
SCAL SCIENCE Vol.40 No.4 2019单建军内容提要：当前地方政府债务管理形势严峻，防范化解政府债务风险攻坚战任务艰巨。本文主要梳理了地方政府、监管部门和金融机构采取的防范化解政府债务措施，剖析了当前地方政府债务化解中存在的难点与问题，并就防范化解地方政府债务风险提出政策建议。关键词：政府债务 地方政府 监管部门 金融机构中图分类号：F812.5 文献标识码：A 文章编号：2096-1391（2019）04-0149-05地方政府债务风险是当前主要的金融风险隐患，防范化解地方政府债务风险是三大攻坚战的重要内容，党中央、国务院以及各省级政府就地方政府债务管理和风险防范化解相继出台了指导意见和规范要求。为了解湖北省襄阳辖内防范化解政府债务风险的进展及成效，我们主要通过与政府部门、金融机构和融资平台公司召开座谈会、组织问卷调查和实地考察等形式开展地方政府债务风险专题调研，详细了解防范化解政府债务风险的主要措施，分析查找存在的困难与问题，并提出政策建议。一、当前襄阳市防范化解地方政府债务风险的主要举措（一）襄阳市政府：实行债务限额管理，积极化解存量债务为进一步规范地方政府债务管理，切实防范地方债务风险，襄阳市政府出台了防范化解地方债务与风险管控办法，从规范债务管理、化解存量债务、建立保障机制等方面提出了相关要求。1.规范债务举借，严控债务规模一是实行限额管理。以 2016 年 12 月末统计的地方债务规模为基础，要求 2017 年末债务规模保持在该水平以内，2018-2020 年每年化解债务规模不少于 2016 年 12 月末的 5％，十年内将地方债务降到合理水平（即债务率不超过 120％）。二是规范举借行为。根据《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预［2017］50 号）和《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预［2017］87 号）等要求，对违规担保以及借政府购买服务、PPP、政府投资基金等名义违法违规融资行为进行规范清理。三是加强考核问责。将化解防范地方债务风险纳入考核内容，建立责任追究机制，加大监督问责力度。2.落实偿债来源，化解存量债务在甄别地方政府债务规模的基础上，通过调整支出结构、统筹预算安排、盘活存量资金等方式，防范化解地方政府债务风险的举措与建议149财政科学 2019 年第 4 期（总第 40 期）积极化解存量债务。一是安排一定规模的预算资金偿还债务，其中一般公共预算资金中不少于 3％，政府性基金预算中不少于 25％。二是推进政府融资平台市场化转型，增强融资平台自主经营和盈利能力，实现公益性项目与经营性项目收益平衡。三是运用 PPP 盘活存量资产，在存量公共服务项目中引入社会资本参与。四是适当处置部分闲置国有资产，用于归还地方债务本息。3.建立防控保障机制，防范债务风险一是建立政府债务风险防控和应急机制。市、县（区）两级政府根据财力状况、债务负担等情况建立当地政府的债务风险应急处置机制，在出现偿债风险时，由应急偿债基金及时偿还政府性债务。目前，襄阳已经建立了 55 亿元的风险基金。二是创新政府投融资机制。一方面，加快推广 PPP 模式，积极推动在公共服务和基础设施领域运用 PPP。另一方面，积极运用政府引导基金，放大政府资金的投资效应。同时，做大做强国有担保公司，依法依规提供融资担保。三是建立债务化解信息系统。由财政部门牵头建立信息系统，动态掌握各地化解债务情况，有效落实考评问责工作。（二）襄阳市监管部门：加强监督管理，做好风险提示一是提出监管意见。要求金融机构不得以任何方式增加地方政府债务，坚持市场化、商业化原则对存量政府背景类贷款提供到期后续贷工作。二是督促整改落实。要求金融机构对地方政府及其部门融资担保行为和政府购买服务情况进行排查摸底，一旦发现违法违规问题必须限期整改到位。三是加强风险防控。对 2015 年地方政府债务限额下达前发放的在建项目后续贷款中由财政性资金偿还的，要求金融机构及时与地方政府沟通纳入政府债务限额管理和预算管理。存量贷款中未能纳入政府债务管理又确需财政资金偿还贷款的，要求金融机构逐户落实责任，逐户制订风险预案，逐笔与政府协商洽谈，切实落实还贷资金来源。四是加强统计监测。建立政府背景类企业融资情况相关统计监测制度，要求金融机构政府背景类企业的融资余额、客户数量不得有新增。（三）襄阳市金融机构：根据要求对存量授信进行整改，规范新增融资金融机构根据监管部门和上级行要求，对存量政府类贷款中的违法违规问题进行整改。一般来说，在地方政府撤销相关担保函或者购买服务协议之后，对于能够通过追加担保、补充还款资金来源、变更项目运作模式等措施整改合格的项目，金融机构仍会按照约定合同继续发放贷款。但对于短期内政府无法提供有效担保和增信的项目，不同的金融机构有不同的操作规定。有的金融机构要求提前收回贷款本息；有的金融机构在与政府协商落实后续还款来源后仍维持原有贷款条件不变。对于政府类新增贷款，金融机构都表示要以依法依规为基本前提，严格落实国家法律法规、政策规定和监管要求。在具体授信中，主要业务范围有三类：一是名单内的政府购买服务项目。主要包括棚户区改造和易地扶贫，并且这些政府购买服务融资必须符合纳入购买服务目录、预算管理等相关要求。二是有现金流覆盖的政府平台融资项目。对于有收益权、国家财政补助资金等现金流覆盖的项目，金融机构一般会满足其信贷需求。三是合规的 PPP 项目。一般来说，PPP 准入的条件是要纳入省级以上财政部门 PPP 项目库。二、襄阳市防范化解政府债务风险存在的难点与问题（一）襄阳市在防控债务风险和限制债务规模上存在两难，金融机构信贷政策落实有差异当前地方政府在化解债务风险和压缩债务规模上存在两难，截至 2018 年 12 月末，襄阳市金融地方财政150
FISCAL SCIENCE Vol.40 No.4 2019机构政府类信贷余额 520.52 亿元，较 2017 年 12 月末增加了 27.88 亿元。从不同金融机构政府类贷款变化情况来看，可以分成四类：一是政策性银行依托优势积极发放“棚改”类项目贷款，其 12 月末贷款余额较上年末增加了 26.75 亿元。二是国有银行围绕合规经营逐步压缩，一般政府类贷款到期不再续作，新增政府类贷款严格控制，信贷审批通过率较低，工、农、中、建、交五大行 12 月末贷款较上年末减少了 37.27 亿元。三是股份制商业银行和城商行相对灵活，大部分依然看好政府类项目，12 月末贷款余额较上年末增加了 36.14 亿元。四是农商行存量规模不大，调整幅度较小，以维持存量为主。6 家农商行 12 月末贷款余额较上年末微增 2.26 亿元。（二）襄阳市政府债务相关信息不透明，弱化了政府债务风险的防范与化解力度当前阶段，地方政府仍有融资需求，金融机构也愿意支持地方建设、民生工程，但由于信息不对称，金融机构难以科学把握信贷支持的尺度。首先，未建立地方政府债务信息披露制度，相关主体难以全面掌握地方政府债务实际情况。目前鼓励的“棚改”类政府购买服务和合规的 PPP 项目贷款中，大部分都对政府债务率提出要求，如不超过 120％，但由于没有准确数据，这一条款在金融机构的信贷准入时基本没有起到作用。其次，政府背景类贷款的统计口径存在模糊。这就不能排除部分金融机构“顺政策意图而为”，即政策希望支持政府类项目时多填报，政策限制时则少填报，弱化监管效果。此外，金融机构对融资平台融资信息的真实性难以把握。大部分金融机构表示，在实际操作中确认政府融资平台现金流的真实性手段有限，对后续信贷资金是否划入财政使用也无法有效管控。（三）襄阳市化解存量债务，不合规政府购买服务项目整改还不到位对于政府违规提供担保的融资，如出具担保函、安慰函等，由政府与金融机构协商后撤销，或由政府单方面申明作废，仅仅只是从形式上满足了整改要求。但是对于政府购买服务，需要重新签订合同，补充增信措施并落实其他偿债来源的项目整改到位还有难度。由于政府购买服务类项目多为公益性项目，项目本身的收入来源除了政府每年按期支付的政府购买服务款项外并无其他收益，还需要依靠政府安排其他资金支付，短期内难以整改到位。（四）襄阳市融资平台市场化转型难度较大，短期内难以成为化解债务的主要途径通过政府融资平台市场化转型，将政府债务与平台公司剥离，可以有效化解政府债务。但是当前融资平台转型面临较多困难，其中关键有两点：一是地方政府角色转变有一定难度。目前，地方政府和融资平台之间关系难以厘清，尤其在人事任免方面，很多平台的高管人员都是由政府来任命，在一定程度上难以保证公司维持严密稳定的组织架构。二是大部分融资平台公司现金流不足，商业化运作能力不强。政府融资平台的资产主要由地方政府注入，其中绝大部分为用于公共基础设施建设的资产，有些甚至是服务民生的项目，不仅现金流产生能力较差，而且资产的权利属性也存在瑕疵。（五）襄阳市政府性基金存在波动风险，PPP、政府投资基金等融资规模有限2018 年 -2020 年，襄阳市政府类债务到期规模 350 亿元，未来债务还款压力将明显上升，未来债务的化解还需要依靠财政支出和新的融资渠道。从财政资金来看，除了有限的地方债以外，政府性基金是主要资金来源。而政府性基金的主要构成是土地出让收入，对房地产市场的依赖性较大，一旦房地产市场走势回落，土地成交价格将受影响，可能导致土地出让收入减少而不能满足债务偿还的要求，当然，仅靠土地出让收入化解债务也不具有可持续性。同时，PPP、政府投资基金等合规防范化解地方政府债务风险的举措与建议151
财政科学 2019 年第 4 期（总第 40 期）融资渠道还不畅通，例如，PPP 期限长、风险预期不明朗，政府投资基金需要同股同权等，都制约了银行参与融资的积极性。三、襄阳市防范化解地方政府债务风险相关建议（一）完善襄阳市政府债务管理体制，强化政府债务信息披露一是明确政府债务管理的责任部门，根据政府债务处置办法出台实施细则，组织协调政府部门、监管部门、金融机构的债务处置工作，避免政府债务管理中的缺失、重复和矛盾。二是明确各类债务的统计口径和认定标准，合理认定政府负有偿还责任的或有债务，按时公开政府债务的种类、规模、结构、期限、层级、债权人等信息，及时向社会披露地方政府债券发行主体及其综合财力、资产负债等基础数据，做到债务信息的公开、透明，接受社会公众的监督。三是严格按照《预算法》等相关法律法规，防范和化解存量债务，禁止和避免违规举债、变相担保、违法融资等行为的发生，切实提高政府公信力。（二）加快襄阳市政府正规融资渠道建设，避免短期流动性风险压力一是建立“借、用、还、管”相统一的政府举债融资机制，合理确定发债规模，将地方债发行规模与地方政府财力相匹配，并在政府财力承受范围内，提高专项债券对基础设施建设、棚户区改造、扶贫搬迁的支持力度，保障重点民生类项目的建设。二是继续在基础设施建设等方面推进 PPP 项目融资，鼓励具备条件的融资平台存量公共服务项目转型为 PPP 项目，引入社会资本参与改造和运营，将政府性债务转换为非政府性债务，腾出资金用于各类公益性项目建设。三是盘活国有资产，增加地方政府财源，大力发展实体经济，探索利用预算外资金缓解地方政府的资金压力。（三）加快襄阳市政府职能转变，切实推进融资平台市场化转型一是理顺政府与融资平台的关系。转变政府职能，加快推进政企分开，让融资平台真正成为市场化的主体，减少和降低政府对融资平台的干预，避免政府直接参与平台的运行和管理，通过市场手段而非行政手段引导平台发展，实现由“建设型政府”向“服务型政府”转变。二是妥善处理平台存量债务。需要厘清平台债务来源是经营性项目还是公益性项目，对于经营性项目产生的债务，应依靠项目收入来保障还款；对于公益性项目应在政府的支持下，通过债务置换、资产盘活、引入社会资本等方式妥善处理。三是科学设计融资平台转型方案。平台公司的转型不能搞“一刀切”，应结合地方经济发展状况、区域特点，以及平台公司的经营状况，科学制定转型方案，确保转型后的平台有能力市场化运营。（四）理顺中央与地方政府间财权事权关系，抑制地方政府投资冲动一是要理顺我国政府间的责任和权利关系，需要充分发挥法律的作用，以法律形式合理确定各级政府的支出责任和范围，弱化行政干预，从源头上控制地方政府过度举债冲动。引导地方政府将更多的公共财政资源投向基本公共服务领域，逐渐减少竞争性领域投资，逐步实现地方政府财权与事权相匹配。二是要地方政府增强防范债务风险意识，正确看待经济发展与金融风险的关系，避免举债冲动，对于超出本地财政承受能力的，项目资金无法落实，债务风险隐患突出的，坚决不准举债。市、县两级政府重大项目必须先报经省财政厅财力评估后，才能报送省发改委审批。地方财政152
FISCAL SCIENCE Vol.40 No.4 2019（五）建立监督评估机制，强化政府债务风险防范效果一是建立地方政府债务评估机制。从地方政府债务的规模、增速、使用效率、地方财政收入增长等多维度，探索建立监测指标体系，合理设定债务安全线和风险指标控制范围，科学划分地方财政风险信号类别，及时采取措施防范、控制和化解债务风险。二是建立地方政府债务管理考核问责机制。明确将地方政府性债务风险管控情况列为地方各级党委、政府主要领导干部的考核内容。更新地方政府债务监测指标体系，及时评估地方政府债务风险水平，确保政府债务规模保持在合理范围内。对债务规模超过合理水平或者地方财政风险较...
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