□ 武 春
全国人大于2022年3月修正地方组织法时，将地方人大及其常委会讨论、决定“重大事项”修改为讨论、决定“重大事项和项目”。笔者认为，增加的“项目”，可以是重大事项，也可以是非重大事项。增加“项目”为地方各级人大及其常委会讨论、决定“非重大事项”开了一个口子，提供了法律依据，地方各级人大及其常委会讨论、决定的“项目”可以是“非重大事项”。
法律对事项和项目没有作出解释，笔者认为，对事项和项目的理解应按《现代汉语词典》的解释为好。《现代汉语词典》解释“事项”为“事情的项目”，“项目”为“事物分成的门类”。据此解释，事项和项目的含义难以区分，除非法律进行明确规定，否则很难界定两者有何本质不同。本文的论述建立在《现代汉语词典》对事项和项目解释的基础上，也即事项和项目的含义相同。
在“重大事项和项目”的表述中，重大显然修饰事项，但重大是否也修饰“项目”？也即，讨论、决定“重大事项和项目”是否就是讨论、决定重大事项和讨论、决定重大项目？笔者认为，重大应只修饰“事项”不修饰“项目”。这是由于“事项”和“项目”含义相同，也即重大事项和重大项目是一回事，如果重大也修饰项目，讨论、决定“重大事项和项目”与讨论、决定“重大事项”就是一个意思。在这种情况下，修改地方组织法时增加“项目”就是同义反复，就是画蛇添足。全国人大不应该也不可能犯这样低级的错误，因而重大不应修饰“项目”。讨论、决定“重大事项和项目”应理解为讨论、决定“重大事项”和讨论、决定“项目”。
在修正地方组织法时，为何把讨论、决定“重大事项”修改为讨论、决定“重大事项和项目”，对此，2022年5月出版的由全国人大常委会法工委副主任武增主编的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法导读与释义》中明确指出：“根据中央有关文件精神，总结地方人大实践经验，在县级以上地方各级人大讨论、决定重大事项的基础上，增加‘项目’。”据笔者了解，近年来，在上海市浦东新区惠南镇、浙江省宁海县力洋镇等地较早开展的“民生实事项目人大代表票决制”在全国各地县乡两级得到普遍推广，有些设区的市也开展了此项工作。民生实事项目人大代表票决制，就是政府在广泛征集人民群众意见和建议基础上提出，经本级人民代表大会全体会议投票决定，交由本级政府组织实施的民生类公共事业项目。2015 年中央关于加强县乡人大工作和建设的若干意见明确要求，政府研究出台的重大工程项目或者涉及民生的重大举措，应当听取代表的意见和建议。笔者认为这些应是修改地方组织法增加“项目”的重要原因。
法律对人大及其常委会的重大事项决定权和政府的行政权都有明确规定，人大及其常委会的重大事项决定权和政府的行政权都应依法独立行使。属于人大及其常委会的职权应由人大及其常委会行使，属于政府的职权应由政府行使，人大及其常委会和政府的职权不能也不应相互取代，相互越权，这也是依法治国的应有之义。
笔者认为，法律把重大事项的决定权赋予人大及其常委会，则人大及其常委会就自然拥有重大事项的界定权。这是由于，如果“其他部门”对重大事项有界定权，这表明对于某一事项，只有“其他部门”界定为重大事项，人大及其常委会才可以讨论、决定，如果“其他部门”界定不是重大事项，人大及其常委会进行讨论、决定则没有法律依据，或者说不能讨论、决定。这就形成对某一事项，“其他部门”想让人大及其常委会讨论、决定，人大及其常委会才能讨论、决定，不想让人大及其常委会讨论、决定，人大及其常委会则不能讨论、决定的状况。这显然与人大及其常委会的性质和地位不相称。因而法律赋予人大及其常委会重大事项决定权，则人大及其常委会就自然拥有重大事项界定权。界定“本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、生态环境保护、自然资源、城乡建设、民政、社会保障、民族等工作的重大事项”是人大及其常委会的专有权力，“一府一委两院”无此权力。
不可能所有的民生实事项目都是重大事项，总有“重大事项”的民生实事项目和“非重大事项”的民生实事项目之分。由于政府没有重大事项界定权，向人民代表大会提出的若干个民生实事项目，包含或可能包含一些“非重大事项”的民生实事项目是正常的。笔者认为，从理论上讲，只要是“重大事项”的民生实事项目，必须由人大或其常委会讨论、决定，如果是“非重大事项”的民生实事项目，在2022年地方组织法修改之前，人民代表大会“照单全收”并进行票决没有法律依据。
值得注意的是，法律没有赋予人大及其常委会讨论、决定“非重大事项”权，但法律也没有禁止人大及其常委会讨论、决定“非重大事项”，对“非重大事项”如何讨论、决定，由谁行使决定权，法律没有明确具体规定。在2022 年地方组织法修改之前开展的民生实事项目人大代表票决制，人民代表大会对政府提交的民生实事项目“照单全收”进行票决，是践行以人民为中心发展思想、践行全过程人民民主的生动实践，是推进基层治理体系和治理能力现代化、推动民生实事项目决策民主化、科学化、法治化的体现，能有效激发代表的履职热情和内生动力，实现民生实事项目政府决策与公众需求精准对接和高度融合，能够更加广泛地满足人民群众对美好生活的需要，是坚持和完善人民代表大会制度的重要举措，是人大工作的创新。
2022 年全国人大修正地方组织法时将地方人大及其常委会讨论、决定“重大事项”，修改为讨论、决定“重大事项和项目”，把地方人大的成功实践上升为法律，为地方各级人大开展“民生实事项目人大代表票决制”提供了法律依据。由于政府提交给人民代表大会的民生实事项目未必都是重大事项，因而人大及其常委会讨论、决定的有关项目可以是“非重大事项”。
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