张何鑫 龚高骏 罗慧明
［摘 要］共同富裕是社会主义的本质要求，是新时代中国高质量发展的前进目标与必然之路，其核心内容是实现全体人民共享美好幸福生活和发展成果。快速推进的城镇化建设成为加速人口流动的催化剂，新市民群体作为新时代城市建设的主力军，通过法律方式保障和落实其发展权具有时代意义。由于存在缺少明确立法规定、主动性保障不足、缺乏有效的救濟路径等现实困境，致使新市民无法在城市工作生活中享受真正的发展权，而具有针对性地加强新市民发展权的法律保障，不仅有助于强化新市民的主体地位，而且有助于逐步缩小城市内部不同群体间的贫富差距，全方位实现社会治理水平的不断提升。
［关键词］共同富裕；
新市民；
发展权；
权利保障
［中图分类号］D669；
F126 ［文献标识码］A ［文章编号］1672-2426（2023）06-0033-07
城镇化的本质是人的城镇化，随着城镇化进程的不断加快，更多人口涌入城市。进入城市的新市民本应和原城市居民享有同等的权利，但现实中新市民在居住、就业、教育、医疗等方面遭遇不同程度困境，无法平等地享受基本公共服务。现行相关法律缺乏对新市民发展权的保障，因此，探讨如何加强对新市民发展权的保障具有时代意义。
一、新市民发展权的内涵及权属阐释
在中国扎实推进共同富裕、保障公民各项权利充分落实的时代背景下，发展是实现共同富裕的根本保障，保障后富群体发展权的实现是共同富裕的重要目标。新市民作为城市建设的主力军，是后富群体的重要组成人员，明确新市民发展权的权利属性，是维护新市民发展权的基础，在此基础上实现对新市民发展权的法律保障是促进共同富裕的重要举措。
（一）新市民发展权的内涵
中国城镇化发展已经达到全新高度，城镇化率突破60%，现阶段的新市民已经不再局限于传统意义上进城务工的农民工，其范围明显扩大。新市民主要是指因本人创业就业、子女上学、投靠子女等原因来到城市常住，未获得当地户籍或获得当地户籍不满三年的各类群体，包括但不限于进城务工人员、新就业大中专毕业生等。［1］他们作为城市的主人，有权平等享受城市发展的各项成果。发展权的实现是他们在政治、经济、文化等方面享受应有权利的最好途径。新市民发展权是新市民在城市工作生活过程中应该享有的市民权利、政治权利、经济权利、社会权利、文化权利等各项权利的总和，其主要目的在于促进新市民不断自我提升、自我发展，确保新市民享有均等的发展机会和空间。
（二）新市民发展权的特征
1．基础性。新市民发展权的基础性是由发展权作为基础人权的地位决定的。发展权作为与生存权并存的重要人权，是人生来所必须享有和应当享有的权利。生存权是人拥有生命并维持生命的基础性权利，而发展权就是人在维持生命的基础之上，在对未来生活的向往以及对个体发展的客观追求中所形成的权利。发展权是一项基础性权利，一方面，发展权是对现有各项人权进行的回顾性总结；
另一方面，它着重对人权中人的发展进行价值意义上的阐释和延伸。新市民发展权的充分实现能够进一步改善和提高生存权的实现基础和实现条件，是防止新市民在城市中陷入生存权危机的重要途径，其基础性体现在当生存权为发展权提供基础时，发展权的实现为新市民的其他基本人权的落实提供了重要的支持。发展权作为一项综合性权利，其包括公民发展权、经济发展权、政治发展权、社会发展权等一系列权利，换言之，新市民切实地享有发展权实际上就是发展权所包含的各项权利的有效落实，与此同时，能够为其他基本人权的实现提供基础条件。
2．综合性。发展权的内涵十分丰富，其本身是一个权利集合，这就决定了发展权具有明显的综合性。其综合性可以通过不同层面来阐释，从权利内容上看，发展权涵盖经济、政治、社会、文化等领域的权利；
从权利性质上看，发展权包含基础性人权、救济性权利、获益性权利等不同性质权利；
从权利主体上看，发展权主体具有多元性，其包含个人权利主体和集体权利主体。发展权的这种综合性特点，淡化了对人权的代际划分。各种权利之间都有内在的关联，每一种权利的充分实现都要依赖其他各项权利的发展。［2］除上述层面外，发展权作为一个“权利束”，尽管在其包含的各种权利实现过程中可能存在不同的方式和价值标准，但各项权利的共同目标指向是相同的，即以发展性及获益性为权利实现的共同目标。因此，为实现这一“权利束”所追求的目标，必须采取综合性方式促进发展权落实。不仅如此，发展权的综合性还体现在其不仅包括权利还涵盖义务，发展权中一部分内容本身就既是权利也是义务，例如我国宪法确认和保障公民有受教育的权利和义务，只有在受教育的义务充分履行的前提下，才能有助于公民受教育权的更好实现。要将法律规定的发展权转变为公民真正享有的权利，在为权利实现提供条件的同时，也应注重对义务的认识和积极履行。新市民发展权作为公民发展权的组成部分，也蕴含了综合性。
3．潜在性。新市民发展权利具有潜在性。新市民发展权利无法通过具体的实在客体与关系进行表现。在个体发展实现阶段中，由于个体发展的多样性和不可预见性，导致在前期新市民发展权的实现结果无法预见。新市民发展权只有在个人努力和外部环境的结合之下，才能实现其市民发展权、经济发展权、政治发展权以及社会发展权。没有新市民自身对发展权的追求，没有外部对其发展权实现条件的保障，发展权就潜藏于实体权利之中。同时，当新市民具体权利遭到侵害时，对于发展权的侵害也会隐藏在各项不平等的待遇之后，而不会直接表现为新市民对发展权利本身的丧失。例如，在某些城市中，作为新市民的子女，难以获得与城市原始市民子女同等的教育资源，其中直接表现是对受教育权的现实侵害，实际上也是对新市民子女发展权利的侵害，无法平等获得教育资源，将直接导致新市民子女在今后发展中处于不利地位，甚至在社会中丧失竞争和发展的机会。另外，发展权的潜在性也表现为发展权所带来的利益无法计量和量化，只能在发展权实现后计量，因此，发展权利是一种潜在权利。
（三）新市民发展权的权利属性分析
1.新市民发展权是生存权的延伸。从人权角度观察，生存权与发展权是人权理论的进步与发展；
从个人权利的实现角度观察，从对生存权的实现需求延伸至对发展权的实现需求是自然人生活需要的扩展。在各种人权的逻辑关系之中，生存权处于最基础的地位。人如果无法实现生存权，在其基础之上的发展权及其他权利也无从谈起。《世界人权宣言》确认，生存权是人人有生命、自由和人身安全。对于生存权而言，生命权是生存权的基本形式，财产权是生存权的物质条件；
劳动是生存权实现的基本方式，个体通过劳动方式为个人的发展和财产权的实现提供了可能，在劳动过程中，个体可以不断发展自身并积累财富，从而提高生活水平和生活质量，进而更好地为生存权的实现提供基础性保障。财产权、就业权和社会保障权作为发展权的组成部分，都是确保生存权得以实现的重要途径。发展既是消除贫困的手段，也为实现其他人权提供了条件，还是人实现自身潜能的过程。［3］5通过财产权、劳动就业权以及社会保障权的发展，促进发展权的实现，其实质是为生存权提供更好的保障。
2.新市民发展权是个体发展权和集体发展权的集合。个体是新市民发展权的核心主体，只有个体实现自身的各项发展权，才能够促进新市民群体的集体发展权的实现。保障新市民发展权就是要将个人的如经济、政治、文化、社会等发展权全面实现，且落实到每个个体身上。在新市民个体发展权的实现过程中，通过发展权利本身的叠加，形成权利上整体的发展权的实现，在个体发展权的实现过程中，促进了集体发展权利的实现与整合。同时，集体发展权的实现推动了以“新市民”为身份标识的新市民群体地位的提升与提高，从而促进市域内新市民群体与原市民群体之间地位差距的缩小与权利实现的相对平等。在城市中，权利主体地位差距的缩小，实质上推动了不同主体之间价值的认同，夯实了新市民发展权的实现基础。新市民群体发展权的充分实现，能够有效地反哺并惠及新市民群体中的个体，为新市民实现个体发展权提供机会和可能，因此，从本质上讲，新市民发展权是集体发展权和个体发展权的集合。
二、保障新市民发展权的时代意义
新市民进入城市后，为城市的现代化建设贡献了不可忽视的力量。保障新市民的发展权，不仅能使新市民群体在城市中的主体地位得以巩固，减少城市基层社会的矛盾和冲突，而且有助于促进共同富裕，具有鲜明的时代意义。
（一）促进新市民各项基本权利的落实
新市民发展权的内涵与种类十分丰富，保障新市民发展权的充分实现，一方面，能够从多层次、多角度落实新市民的具体权利，促进新市民的发展；
另一方面，能够为新市民自身其他权利的实现提供条件，并为新市民代际发展奠定基础，打破代际的贫困延续。
1.实现新市民经济发展权。新市民发展权是对经济、政治、文化、社会等多方面权利的全面发展，其中经济发展权是其他权利实现的基础，新市民在经济方面的权利得到真正落实，才能为其他权利实现提供土壤。新市民的经济权利包括财产权、物权、获得劳动报酬的权利等，这些都与提高新市民生活水平和生活质量息息相关。新市民有了坚实的经济基础，才能更好地获取学习资源和学习工作技能，并在此基础上更好地融入城市，避免因为经济困难而被迫重返农村。经济权利的实现与发展能够在保障和维持生存条件基础上，进一步满足新市民自身发展的条件，从而改善新市民生活环境，让新市民可以和原市民一样共享城市的各种资源和服务。
2.实现新市民教育发展权。打破代际贫困延续，首要的方式在于让新市民自身或新市民子女在城市中获得优质的教育资源，因此，必须充分实现新市民教育发展权利。通过实现新市民自身的发展权，为其下一代的发展提供更为良好的环境，从而提升下一代发展权实现的可能性，最终破除新市民的贫困延续。实现新市民发展权，能够实现成年新市民的经济条件、生活水平等方面的提高，从而为新市民组成的家庭弥补不足，使得成年新市民自身经济条件得到提高，自身生活水平得到提升，使其为下一代的教育发展提供经济支持和文化层面的支撑。通过实现新市民发展权，确保新市民主体享受平等的教育资源，从而得到自身发展。父辈新市民的经济水平和生活质量有所提升，将为未成年新市民的发展提供良好物质条件，同时，相应的政策倾斜也为未成年新市民平等接受城市中教育资源奠定了基础，从而让新市民和其子女都能够真正地融入市民阶层，促进个体身份与知识水平现代化，在此基础上，实现劳动方式与劳动收入的提升与发展，为新市民突破自身阶层限制，打破代际发展困境提供可能。
（二）保障新市民发展权回应共同富裕的现实需要
1.缩小市民间发展差距。共同富裕是全体人民的富裕，不是少数人的富裕；
是人民群众物质生活和精神生活雙富裕，不是仅仅物质上富裕而精神上空虚，也不是整齐划一的平均主义的同等富裕。［4］共同富裕就是鼓励个人生活水平的提高，并在一定范围内实现个人可持续发展，即经济、政治、文化、社会等各方面的发展。对于新市民而言，城市有更多的资源和机会，他们进入城市后，通过学习、劳动改善自己的生活环境，并在此基础上实现自身发展，不仅在物质生活上有所提升，更在精神生活上有所进步。发展权的实现不断缩小新市民在劳动收入层面与原市民的差距，防止新市民成为城市中的底层，更在政治、文化等方面拉近与原市民的距离，真正共享城市中的资源与服务。这些都与共同富裕追求的目标存在高度一致，新市民发展权的真正落实，是在城市内部实现不同群体共同富裕的必经之路。
2.促进地域间共享发展。共同富裕不但要弥合个体与个体之间的贫富差异，而且还要弥合城市与城市之间以及城乡之间的贫富差异。新市民包含进城务工人员以及由其他城市迁居至新城市的劳动者和居住者，新市民的流动性在一定程度上强化了城市之间、城乡之间的联系，成为城市之间和城乡之间实现共同富裕的重要纽带。通过保障新市民的发展权，提高新市民的生活水平，促进新市民的个体和群体发展，能够以新市民为纽带反哺、提高新市民所在原城市或乡村相关个体的生活水平，从而实现跨地域、跨城际、跨城乡的共同富裕。此外，当新市民在选择放弃市民身份之后，其凭借在城市学习的知识技能及相关方面的能力回到原城市或乡村，能够以个人能力助推自身城市的发展或者乡村振兴，从而让原居住地居民共享本地发展成果，在此基础上促进当地居民发展权的实现。在此过程中，城市通过保障新市民发展权，向新市民分享城市发展红利，确保新市民将其获得的城市发展红利投入原城市及乡村之中。通过这样的资源传输模式，进一步打破了城乡二元体制，加速了城乡之间以及城际的沟通与交流，从而推动乡村振兴。城市发展共享模式能将乡村及小城市的人口外流危机转化为地区发展机遇，以人口交流促进地域发展，推动区域间共同富裕。
三、新市民发展权法律保障的现实困境
（一）新市民发展权缺乏整体性立法
在我国，“国家尊重和保障人权”已经写入宪法，同时将生存权和发展权作为公民基本的人权。但是在长期的法律语境中，发展权往往作为一项集体性权利被提及，从而忽视了对个体发展权的研究和保障。现阶段对于个体发展权的分析，多局限于对其内容的阐释，而缺少保障个体发展权的具体措施与法律规范。同时，学界往往将个体发展权作为一个“权利束”来研究，导致对发展权中的各项权利缺乏深入探讨，此种研究范式与现阶段我国对新市民发展权保障的整体性立法缺失存在一定联系。虽然现阶段我国已经形成以《中华人民共和国社会保险法》为主的社会保障法体系等，其中都对发展权中的社会权利进行了较为全面的规定，但实践中缺乏对新市民发展权保障的明确细致的法律规范。同时，由于中国幅员辽阔、地方差异过大，各地区有其自身的地方特色、发展特点以及与其他地区不同的现实矛盾，现行相关法律难以适应各地区差异性需求。不仅如此，在地方立法中客观上忽视了对新市民发展权的保障，更缺乏对于如何保障新市民的经济发展权、政治发展权、文化发展权和社会保障权等相关权利的地方性、针对性的保障措施。
（二）发展权保障主体缺少保障主动性
按照现代公共性理论，国家有义务对公民的自我发展给予救济。［5］但由于缺少针对新市民发展权细化的法律保障，实际上模糊了政府公权力为保障发展权应履行的积极义务，从而导致政府缺少履行该义务的主动性和自觉性，破坏了个体发展的社会基础。公共服务型政府是现代政府建设和发展的目标，但是由于某些城市设置了隐形的享受公共服务的门槛，如需要购置学区房才能获得本地的优质教育资源等，致使本就缺乏发展机会的新市民无法在城市中平等享受教育资源。同时，政府对公共服务的提供存在不主动作为的情况，对于在城市工作生活的市民而言，政府应当给予市民诸如劳动教育等基本公共服务，履行相应的公共职能，但是新市民作为城市主体，实践中却较少接受相关的公共服务，相应的公共责任与公共服务存在不同程度的缺位，从而导致新市民在城市中的发展权得不到保障。所以，针对个体发展权的政府保障义务需要在法律中进一步细化和规定，从而为个体发展权的保障提供法律支持和法律基础，促使政府履行积极义务来保障个体发展权的实现。
（三）新市民缺乏发展权法律救济的途径
新市民缺乏发展权法律救济的途径是一个普遍存在的问题，其主要表现在许多新市民在法律救济过程中遭遇种种困难和挑战。他们往往缺乏有效的法律援助和咨询服务，也难以承担诉讼或仲裁的高昂费用，很难维护自身的合法权益。新市民往往来自农村和较为贫困的家庭，由于文化水平不高，缺乏法律知识和法治意识，往往较难理解法律程序和法律规则，很难寻求相应的公共法律服务，这增加了他们在接受法律救济过程中的难度和挑战。即使新市民进入法律救济程序，但由于法律程序的时间成本与经济成本较高，新市民合法权益即使遭受侵害也不愿选择诉讼方式维权。
（四）新市民存在对发展权利的认知局限
发展权利是联合国人权体系中的一个重要组成部分，包括教育、就业、健康、住房等多个方面，是人们实现个人、社会和经济发展的重要保障。然而，由于新市民的文化和教育背景不同，往往对发展权利存在三个层面的认知局限。首先，新市民对发展权利的理解不足。许多新市民无法深入理解发展权利的概念和内涵。新市民将发展权利仅仅看作获得经济和社会权利的保障，而没有意识到它还包括教育、健康、住房等多个方面的发展性。其次，新市民对发展权利的需求不明确。一些新市民可能并不了解自己的发展权利需求，或者将自己的需求局限在某些具体方面，例如就业或者居住条件等，这导致他们无法全面了解自己发展权利的实现目标，并且难以寻求有效的法律救济。最后，新市民的发展权利意识薄弱。许多新市民并没有意识到发展权利的重要性和必要性。新市民更加关注自身的直接经济利益和社会利益，而忽视了发展权利的重要性。综上所述，新市民由于文化和教育背景的差异，往往存在对发展权利的认知局限，这也成为他们实现自身发展权利的障碍之一。
四、保障新市民发展权的路径选择
（一）增强新市民发展权整体性法规效能
针对现行法律缺乏对新市民个体发展权保障的明确细致的法律规定，以及各地地方立法权行使过程中缺乏对发展权保障的现状，需要采取一系列措施加强对新市民发展权的保障。保障发展权需要注重实现发展权的国内立法协调。［6］所以，为了更好地保障新市民个体发展权，应该在法律层面明确发展权的内涵与定义，完善涉及个体发展权的相关法律或规章制度，同时细化发展权侵权的形式与责任赔偿的计算方式，并加强法律宣传和教育，提高社会公众的法律意识和对发展权的知晓度。应该针对不同地区和不同群体的特点与需求，强化地方立法的效力和实效，针对新市民在就业、教育、医疗、住房等方面的特殊需求，通过法律方式为他们提供更好的发展保障，使他们能够更好地适应城市生活，实现自我发展。地方性立法还可以通过规范市场经济秩序、保护劳动权益等方面，为新市民提供更加稳定、可靠的发展环境。在实践中，应有效发挥现行法律的实效，将新市民个体发展权与社会保障、公共服务等有机结合，既要保障人们的基本生活和社会权利，也要为个人的自我实现提供机会和条件，充分发挥社会保障的作用，为新市民提供必要的保障和支持，同時也要为他们提供广阔的发展空间，鼓励、支持个人创新和创业。
（二）增强新市民发展权保障主体能动性
政府履行对发展权利保护的积极义务是保障新市民发展权利的重要方式。需要从制度建设、强化服务保障、完善监督机制和引导舆论监督四个层面强化政府对新市民发展权的保障。
1.加强法律制度建设。政府需要制定相关的规章制度，确保新市民的权益得到法律保护，明确政府的行政职责范围。这不仅能让新市民感受到权益得到保障，也能为政府的保障提供法律基础，强化政府部门的责任感和使命感。同时，政府也需要加强对相关法律政策的宣传和普及，让更多新市民了解自己的权利和义务。政府部门之间也需要加强协作沟通，形成合力，共同服务新市民。
2.强化政府的服务保障。公民基本生存与发展权利是其他各类权利的基础，在基本公共服务均等化过程中孵化了其他多向度的基本权利。［7］因此，政府需要加强包括教育、医疗、住房、就业等方面基本公共服务的供给。这是新市民能够享受到公平、优质服务的前提，也是政府履行职责的重要体现。
3.完善监督管理机制。政府需要完善基础公共服务的评估和监管机制，及时调整、完善政策措施，确保政策效果的实现。政府要加强与社会组织和企业的合作，形成多方合作的局面，提高新市民服务的质量和水平。同时，政府也要加强对社会组织、企事业单位的监督，确保不会对新市民产生歧视。
4.加强舆论引导。政府需要通过多种渠道加强宣传教育工作，提高公众对新市民的关注程度，同时让新市民了解自己的权利和义务。这不仅有助于新市民融入城市生活，也有利于形成良好的社会环境和共建共享的城市氛围。保障新市民发展权利，需要落实政府责任，强化新市民发展权保障主体能动性，形成多方合力的局面，让新市民在城市中获得更好的发展和生活。
（三）拓展新市民发展权法律救济的途径
为保障新市民发展权，需要通过拓宽多种途径来提供法律救济。
1.制定完善的法律保障制度。司法部门需要建立健全法律监督和维权机制，建立如法律服务中心、维权热线、投诉举报平台等组织机构，帮助新市民发现和解决法律问题。为保障新市民发展权，制定对新市民权益的保护救济、对侵犯新市民权益行为的惩戒等法律法规，在制度上提高新市民的法律救济能力。
2.优化法律援助与基本公共法律服务。政府相关部门要提供法律援助与基本公共法律服务，法律援助是国家为了保障公民的合法权益，为无力支付诉讼费用的人提供法律帮助。法律援助部门应当提供向新市民倾斜的法律援助政策，提供包括免费的法律咨询、代理诉讼等服务。基本法律公共服务是指国家对公民提供的普及性、平等性、基础性的服务，包括法律知识宣传、法律咨询、法律援助、法律教育等。基本公共法律服务也应向新市民倾斜，帮助新市民了解自己的权利和义务，增强法律意识，避免法律风险。
3.拓展新市民发展权法律救济途径。受案标准可以放宽，司法认定也可以简化，从而让更多的新市民享受到法律救济，这样新市民就可以更好地维护自己的权益和利益，促进自身发展与社会和谐稳定。
（四）突破新市民对发展权利的认知局限
1.加强新市民对自身发展权利现状的认识。要突破新市民对发展权利的认知局限，政府相关部门要了解新市民对发展权利的具体需求，帮助他们更详细地了解自己的权益和需求。从了解需求、加强宣传教育、加强培训和引导、加强法律保障等多个方面入手，让新市民更好地认识和维护自己的发展权利。在社区、学校等开展形式多样的法律教育活動，如法律知识讲座、法律咨询活动、法律实践课程等，向新市民普及法律知识。通过这些活动，新市民可以了解法律体系和法律救济的存在和作用，提高其对法律的认知，帮助新市民增强发展权利的意识和维权能力，让他们了解自身的权益和维权途径，并且积极主动地寻求法律救济。
2.加强社区的法律服务。社区服务中心可以为新市民提供法律援助和法律咨询等服务，为其提供更多的保障。要促进新市民与原市民的文化交流，通过文化交流活动，让新市民更好地融入本地法律文化氛围，提升其自身的城市市民认同感。法律实施过程中强化对新市民的法律保护，在保障新市民发展权利的同时，提高新市民对法律制度的认知度和信任度，从而让他们更加主动地维护自己的权益。
参考文献：
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2022-03/06/content_5677508.htm.
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责任编辑 宫秀芬
［收稿日期］2023-05-10
［基金项目］江西省社科规划项目“共享金融视角下非存款类小额信贷机构的法律规制”（19FX04），主持人罗慧明。
［作者简介］张何鑫（1986— ），女，辽宁抚顺人，江西师范大学政法学院讲师，法学博士，主要从事法学理论、宪法学、基层治理研究。
龚高骏（2002— ），男，江西南昌人，江西师范大学政法学院学生，主要从事法理学方向研究。
罗慧明（1974— ）女，江西泰和人，江西师范大学政法学院讲师，法学博士，主要从事经济法、法学理论 研究。
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